2020年以来，受新冠肺炎疫情冲击，全球产业链、价值链、供应链变得愈发脆弱。叠加中美激烈竞争等多重因素，各国纷纷谋求区域价值链重构，力图打造联系更为紧密、关系更为稳固的区域产业链。由东盟十国发起，中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰参加制定的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）已经于2022年1月1日正式生效，其构建了全球人口最大、经贸规模最大、最具发展潜力的自由贸易区。在中国—东盟自由贸易区及升级版的基础上，中国与东盟的经贸关系实现了前所未有的发展。未来，在碳达峰、碳中和以及国内劳动力成本上升等多重因素的影响下，构建与东盟的跨境产业链，打造国际产能合作新模式，将成为我国拓展国际经济合作圈的重要选择。
RCEP框架下中国—东盟跨境产业合作的机遇与挑战
RCEP为中国—东盟跨境产业合作奠定了坚实基础。首先，RCEP通过贸易投资便利化等措施推动经济技术合作，改善区域整体贸易环境，促进了“东亚+东南亚+大洋洲”区域产业链构建。东亚有着成熟的产业链体系，是全球制造业的中心之一；东南亚是新兴制造业基地和全球产业转移承接地；大洋洲有着丰富的矿产资源，形成了要素和能力的互补关系。RCEP的签订，把三个地区纳入同一个经济协定框架下，有利于产业融合，进而形成新的“东亚+东南亚+大洋洲”区域生产网络。其次，RCEP区域原产地累积规则减少了中国—东盟跨境产业合作的壁垒。RCEP采用区域原产地累积规则，促使企业在区域内择优布局生产链、供应链，突破了国家或地区的局限，极大地增强了产业布局的灵活性和多样性。RCEP包含了发达国家、发展中国家，是一个垂直型的一体化组织，叠加庞大的人口、强有力的研发制造能力，形成了集研发中心、高端制造中心、低成本生产以及人口红利市场的闭环，为中国—东盟跨境产业合作提供了坚实的基础。最后，RCEP构建了“供应—需求”的循环产业链合作关系。我国与东盟各国的产业互补表现为生产资料的供需关系。中国劳动密集型产业向东盟国家转移趋势明显，既是分工环节增加的结果，也是部分低增加值产业从中国溢出的影响。RCEP的签订有助于推动拥有资源和劳动力优势的东盟国家承接制造业产业转移，为这种供需关系提供更多的机制保障。
RCEP为中国—东盟跨境产业合作提供了制度保障。RCEP填补了中国—东盟自由贸易区等现有区域贸易规则和合作机制的缺失。随着全球经济进入调整期，旧的规则制度无法对各国投资政策、关税减让、产业补贴、原产地规则等进行有力约束，不少国家产生了对贸易规则修订的诉求。RCEP在货物贸易、服务贸易和投资等领域都有着全面的市场准入承诺，形成了对成员国的硬性约束，有利于各成员国的市场开放与生产要素流通，能够增强区域产业链的稳定性和安全性。此外，RCEP将重点产业发展和贸易、投资自由化便利化规则结合，不仅为构建区域内统一大市场提供了更高水平的制度保障，也为我国产品出口提供了更为广阔的市场。
需要强调的是，当前RCEP框架下中国—东盟跨境产业合作对我国经济发展形成了一定的挑战。首先，存在低端产业转移后经济空心化风险。RCEP所构建的“东亚+东南亚+大洋洲”区域产业链，与我国存在一定程度的竞争关系，可能导致部分生产环节移出中国。在RCEP创造的产业扩散良性环境与新冠肺炎疫情引起的产业链安全问题的叠加影响下，越来越多的生产商驱动供应链参与企业存在向东盟国家及“一带一路”倡议沿线国家分散布局的可能。其次，就业压力增大。低端制造业吸纳了大量农村剩余劳动力和低技能工人，随着低端制造业的转移，这些人的就业将成为重大社会问题。最后，国内相关规则与RCEP规则的适应程度有待提升。我国在市场准入、知识产权保护、服务贸易、投资和贸易便利化等方面的规则与RCEP规则仍不完全适应，在一定程度上削弱了RCEP的促进作用。如负面清单制度实施的范围和程度、知识产权保护的方式及适用的国际规则等，都与RCEP相关规则存在差距。
中国—东盟跨境产业合作存在的现实问题
制度创新红利亟待释放。中国—东盟自由贸易区规则与RCEP规则融合需要各发展平台、各部门以及各成员国共同推动落实，但目前跨部门、跨领域、跨层级的系统性改革偏少，一些关键性政策的吸引力不强、落实不到位。对此，应将中国—东盟跨境产业合作过程中形成的改革创新成果延伸到RCEP规则中，促进新旧规则的融合提升。
我国企业引领产业链重构能力不足。在RCEP框架下推动跨境产业合作，必须建立竞争力较强的产业体系，形成与全球供应链匹配的产业基础。我国虽然拥有全球最为完整的产业体系，但是核心技术多依赖发达国家，由此出现“卡脖子”难题。部分产业缺乏核心技术支持，在一定程度影响了中国—东盟跨境产业合作。同时，产业链延伸配套不足、产业技术含量较低、产品精深加工程度不足，也使我国对区域产业链的带动力受到较大制约。
跨境产业合作平台作用发挥有限。我国与东盟国家构建了中国—东盟自由贸易区、澜沧江—湄公河次区域合作、中国—东盟博览会、中马钦州产业园区等众多产业合作重大平台，且在“一带一路”倡议、西部陆海新通道等的加持下，双边经贸合作取得了历史性的成就。但中国—东盟跨境产业合作仍存在“一头热”现象，我国对产业园区的发展投入了大量的人力、物力和财力，但是东盟国家由于发展阶段或其他因素制约对跨境产业合作平台建设成效不足，尤其是布局在沿边地区的跨境经济合作区、重点开发开放试验区等。
RCEP框架下持续深化中国—东盟跨境产业合作的对策
以原产地累积规则巩固和跃升区域产业链。原产地累积规则是RCEP规则创新中的特色和亮点，可以增加区域内价值成分比例，推动区域内生产商对本区内成员国原材料和中间产品的使用，进而扩大区域内贸易规模。由此，投资活动更加精细化、科学化，成员国之间的相互投资增多，区域资源链、生产链、价值链得以巩固和促进，最终增强成员国区域经济合作的“黏性”。因此，应鼓励我国企业更好利用原产地累积规则进行关税成本核算，降低关税成本。要多方发力，帮助企业加强价值链分析研究，科学分配海外投资布局，根据原产地累积规则优化对东盟国家的投资。
聚焦优势产业构建跨国跨境产业链。依托制造业和物流业的坚实基础，与日韩澳新以及东盟国家建立更加紧密的经贸关系。可以顺应东亚区域产业链供应链重构趋势以及东盟国家加速成为RCEP制造业基地的格局变化，以电子、汽车、绿色化工以及数字经济为重点，推进制定标准、联合研发创新，构建坚实稳固、内外循环的产业链、供应链、价值链体系。可以采取巩固与拓展相结合、多点布局等方式，加快传统产业转型升级，推动新兴产业发展。可以构建各国深度参与的“中日韩澳新研发+中国制造+东盟市场”以及“东盟资源+中国制造+日韩澳新市场”的闭环型价值链和供应链，打造可持续发展的产业生态，与我国大力构建的以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局协同共生。
加快推动跨境产业集聚发展。遵循“强龙头、补链条、聚集群”的产业发展思路，扶植壮大龙头企业、头部企业，集聚上下游中小企业。强化产业链协同创新，聚焦服务主要产业链和重点产业集群，鼓励龙头企业“走出去”，广泛布局东盟国家。支持企业以中国—东盟为主要市场，优化制造业空间布局，重点推进中国—东盟跨境电子信息产业链、跨境绿色化工产业链、跨境特色产品加工链等的合作。同时，实施补链扩群产业优化升级行动，以产业集群发展为导向，促进产业链上下游和协同关联企业发展，推动产业园区向生产、服务等多功能的产业功能区转型，构建产业生态圈。以数字经济赋能跨境产业园区，实施数字供应链创新和应用示范项目建设，打造一批具有引领示范作用的跨境产业园区。
提升跨境产业合作平台能级。深度融入全球产业链、供应链体系，加强与“一带一路”倡议沿线国家的产业链互补、供应链协同，支持优势产业和龙头企业“抱团出海”，拓展国际产能、人才、金融、科技、标准认定等多领域的合作空间。加快建设中马“两国双园”、中泰“两国四园”、中国·印尼经贸合作区二期等国际产能合作平台，规划建设中国—东盟国际产能合作产业园区。在沿海、沿边地区共建产业园区，支持龙头企业和链主企业跨境投资建厂，大力发展边贸加工业，形成沿边经济、跨境产业链。
大力发展跨境金融服务。以人民币国际化为重点，加强供应链金融产品设计和数字金融体系建设，扩大人民币跨境使用范围，推动面向东盟的数字化人民币支付清算网络建设。加快重大金融改革步伐，探索本外币合一的账户体系，推动离岸金融、清算结算等重大平台建设，完善跨境金融创新风险防控体系，推动与东盟各国跨境金融风险防范的监管互认。加速完善面向东盟的跨境金融基础设施，推动中国—东盟跨境金融服务中心、中国—东盟跨境征信服务平台建设。以“数字丝绸之路”建设为抓手，依托中国—东盟信息港建设，对照RCEP、CPTPP等规则要求，重点在跨境电子商务（数字贸易）、大数据、人工智能、智慧城市等领域着力，争取先行先试政策，探索建设RCEP跨国数据中心，打造面向RCEP成员的数字经济集聚区。
优化投资贸易平台。用好中国—东盟博览会和中国—东盟商务与投资峰会平台功能，有效衔接RCEP落地生效。提升中国—东盟博览会和中国—南亚博览会面向东盟开放的能级，充分发挥西部陆海新通道和泛亚铁路的功能，在港口、物流、供应链、电子商务、5G、文化旅游等领域建立RCEP合作联盟和网络。同时，加快建设中国—东盟经贸中心。在经贸合作、项目引进、市场拓展、跨国技术转移交易等方面为RCEP成员国提供便捷、高效的“一站式”专业化服务。将中国—东盟经贸中心打造成为具有国际化营商环境的外资集聚中心、跨境企业孵化平台、中国—东盟经贸交往中心，构建面向RCEP成员国的经贸合作枢纽。
